中华人民共和国民政部主管《社团管理研究》2010年第5期社会关注
三 震之 考
——汶川地震双年祭及其公益慈善与社会组织的考量
上海市社会团体管理局 李彭源
历史永远铭记，2008年5月12日的四川汶川大地震夺走了8万多条生命，在数十万人身上留下伤痛，摧毁了数百万间房屋，给国人留下刻骨铭心的集体记忆。同样，历史不会忘却，国际社会的空前善举，中华民族的众志成城，以及社会组织的极致发挥，震动着中国社会建设和民主进程的走势。
一、强震：撼动政治文明和道德社会的觉醒
汶川地震与30余年前的唐山地震的救灾理念相比，彰显了中国社会进步。
一是政治民主开明亲和，强势推进中国人权。汶川地震的破坏率超过唐山。但是，中国政府的救灾能力，以及一个全新公民社会的开放形象却超出国际预期。从拒绝国际援助，到今天争取外援，让多支国外搜救队入川救援；为大地震遇难者设立国家哀悼日，首次将民众意愿上升到国家意志；突破人定胜天的陈词滥调，披露真相并敬畏自然，这些都体现了以人为本、尊重生命的崭新理念。
二是新闻媒体豁然透明，感受政府顺从民意。一改报喜不报忧，或者“丧事当喜事办”，从直观灾情到记录人性。央视和各地卫视全天直播，突破灾难报道的禁区让人颠覆观念：国家快速的反应动员，领导人慰问指导，暂停奥运火炬传递，救灾军用直升机失事，催生国防部新闻发言人，对民间批评从善如流，国际媒体自由采访，无不彰显国家公共民主生活的递进。
三是灾难信息迅速公开，保障人民知情权力。突发地震验证政府执政能力，检验刚实施的《政府信息公开条例》，考验民政部2005年8月起取消保密的灾害死亡资料。及时的伤害数据和救援信息，展示出责任政府形象，引发了全国乃至世界强烈的人道情怀。中国社会科学院新闻研究所所长尹韵公评说，“堪称中国有史以来最快最全面的一次。在中国信息公开进程中具有里程碑式意义。”
四是外事交际灵活务实，拓展提升国际空间。震灾悲恸演绎为人类不幸，缓解了奥运火炬波折，中断了向北京奥运会发难。166个国家和30余个国际组织的慰问，美国和法国总统等专程吊唁，联合国和秘鲁、佛得角以及孟加拉国哀悼。地球村以各种方式表达同情并提供援助。不仅有传统友好国家，西方社会也刮目相看，台湾国民党也相泯恩仇。与先期的缅甸风灾相比，国际舆论对中国赞誉有加。
五是大灾大爱多难兴邦，公民交融国家意识。抗震救灾中万众一心的精诚团结，八方支援的道义精神使世人惊讶。央视赈灾晚会15亿善款，社会各界不分贫富踊跃捐款，海内外华人慷慨解囊，其爱国激情只有抗战及抗美援朝才可媲美。失之东隅、收之桑榆。震灾也深刻影响社会道德。当有人抱着孩子或用孩子名义捐款时，3岁的北川男童郎铮从废墟中被救出时不忘敬礼，彼此懂得了奉献和感恩。
六是民政部门适时应变，力求凸显人文关怀。民政部为保障灾区公共卫生，及时与公安部、卫生部制订处理罹难者遗体意见，建立DNA数据库，尊重死者尊严，做好遇难者家属安抚工作。为确保地震孤儿、孤老和孤残“三孤”人员和群众温饱，在转移安置期间补助等。从保障基本生活到组织救灾物质，事无巨细不遗余力，全面发挥民政系统以及民间组织管理部门的牵头和协调作用。
七是理性爱国引领成熟，民族悲情升华释放。地震使中华儿女紧急行动起来，社会责任、人类同情等价值理念深深影响一代人的世界观。无数人捐款捐物“捐人”献血，义拍义卖义唱义演，集体转为绝非捐助施与的义工，以过去少见的民间参与方式全身心投入赈灾。哀悼日当晚，血脉贲张的青年人尤其是“80”后在各地举行烛光祈福活动，让人深感张扬到内敛，渲泄到凝聚的社会定力。
八是民间迸发慈善力量，社会组织大显身手。政府开始以开放的心态接纳体系外民间救援力量。而江苏一支60台挖掘机的民间抢险突击队，几乎与军队同时抵达灾区，吹响了民间力量集结号。灾后第2天和第14天，中央财政救灾款分别为8.6亿、166.26亿；而民政部统计的社会捐款，则是6500万、308.76亿。在政府主导下，社会组织在化解危机时自觉施展拾遗补缺的作用不可或缺。
二、余震：公益慈善出现的新课题
汶川地震在根本上促动了中国慈善事业，并提醒了包括灾难分担保险的应急机制改革，以及善款监管等问题。原全国人大副委员长成思危说：灾害激发了全国人民的爱心，但同时也给慈善事业提出前所未有的新课题。
一如慈善文化的养成。首先，培育自愿无偿、有权不予公布的捐赠理念。国外如宣布捐款及其额度，会被视为通过灾难谋利。但国内为满足公众情绪，捐赠出现攀比广告现象：王老吉凉茶树立慈善形象被捧煞，而万科王石补捐1亿仍被棒煞，还有“国际铁公鸡”麦当劳的封杀。其次，提倡民间捐赠主导。据统计，中国捐款额个人20%、公司80%；美国则是83%和4%，生怕被骂用公共资源显耀政绩。西方社会捐赠救穷不救急，禁忌交给政府，以为第一个公布开通救灾捐款热线的民政部是个负责管理慈善机构的“爸爸”。美国政府向我提供100万美元和160万美元物质，而其社会援助超过10亿人民币。再次，引导网络善举路径。国新办判断震灾后网络成了中国主流媒体。各大网站开辟捐款通道。继博客、播客、换客后，志愿者代名词的“善客”又成为公益网络。
二如赈灾款项的落地。因为担心善款不能送达灾区群众，报载体育界两大名嘴亲赴现场将钱送到灾民手上，并找人设计新建学校；晋江一陶瓷企业老总更是提着28万现金，亲手发到灾区困难家庭才放心。巨额善款的使用监管，是官方民间共同关注的问题。如果出现任何不当，都可能引发“地震”，伤害世人善心，动摇政府威信，而民政将首当其冲。民政部曾要求各地加强捐赠款拨付使用的监督管理，严格按照捐赠者意愿，切实提高捐款使用效率，并及时向社会公众和捐赠人反馈使用情况。上海97%家庭为灾区捐过款，且为近年来最大额。时隔两年，很多人抱怨不知道善款用在何处，长期以往，将会锐减民间集聚的善心、热心和信心。
三如公益捐赠的税扣。美国慈善发达原因是捐款税收优惠。目前中国慈善事业存在不少制度瓶颈，如现行财税部门的公益捐赠税前扣除，只适用“半官方”的部分基金会、极少全国性社团或政府部门。震后，国家税务总局明确个人向灾区捐赠可抵税；民政部首次收集捐款人地址，向需要抵扣税款者邮寄捐赠收据；北京决定个人向国家承认的非营利社会团体和国家机关捐赠，依据捐赠凭证扣除应纳税额。单位组织捐赠的，在统一的捐赠票据后附捐款明细单，作个人所得税税前扣除。但至今结果，至少笔者及其同事分别捐赠了上千元，但没听说有过任何抵扣。
四如善待慈爱的意愿。有些慈善机关为集中力量办大事，常大规模支付转移社会各界捐赠，但可能效率不经济。应当鼓励社会直接救助的方式，而且慈善资源不宜过度开发，应当回到自愿本位，让规范运作的慈善组织和社会捐款成为生活常态。因此需要改进当前单位动员、规定底线、公布比照的习惯。要让社会组织承担慈善主角，并加强慈善审计与监督。上海市慈善基金会以为，如果银行能够增设服务项目，市民有捐款意愿就像买基金一样，按月从银行卡内扣除，向慈善机构公开账户捐款。
五如相关法规的审视。如高院就捐赠人反悔适用法律等情况下发通知，但不断曝光的明星“捐赠门”系列事件，暴露出慈善的无奈和漏洞，把集政府信誉和公众热忱于一身的中国式捐赠当儿戏，应当辅助相关法规来严厉制止这样的“善盲”出现。同时，善款使用公开透明要靠依法保障。随着社会发展，《红十字会法》《公益事业捐赠法》需要尽快完善。在政府统一安排下，动员民间力量解决灾害引发的社会问题，可能事半功倍。如四川省曾启动88名残孤认养，但8万人咨询后无一成功。人口学家穆光宗建议现行《收养法》增加一条：“其他未预料到的情况根据事情发生时的社会状况参照执行”。就可由全国人大或者授权国务院、地方政府完善收养立法，增加领养、助养、寄养等内容，健全收养方面的法律监督以解决实际问题。
三、震波：慈善公信力的警惕和社会组织作用力的期待
震后，民政部社会福利和慈善事业促进司应运而生。毫无疑问，政府必然成为慈善主导。但一个和谐的社会，必是融入国家、社会、公民诸多力量的结果。汶川地震是次凤凰涅槃，也是社会组织崛起的重要标志。
一是鼓励社会组织持续参与灾后重建。绵阳市委书记曾谈灾后重建：政府不能大包大揽，现在缺的不是资金，而是主体精神。所以，需要社会组织延续发力。地震后，许多社会组织没有袖手旁观，积极参与赈灾活动。有的不仅捐钱捐物，还设立基金延续慈善。上海网友组织的“汶川孤儿亲友团”，由著名主持人杨澜与中国儿童少年基金会共同设立“地震孤儿救助专项基金”；上海市志愿者协会招募灾后重建中小学教育志愿者；上海发起的阳光种子行动，其网站主题语“不仅是爱，更是彼此成长”，并开展灾区10年关注研究课题。
二是保障志愿者行动健康持久开展。中国志愿者协会统计，有20万人次志愿者参与抗震救灾。我国志愿者总数已达８千万，但实际效果不尽人意，面临“谁来管”和“如何管”两大难题。志愿制度成熟国家，其服务活动已细分化、制度化、规模化和系统化。上海市现已颁布志愿者服务条例。在呼吁国家荣誉立法的同时，探索以民政及社会组织管理部门为主，形成志愿者预备役制度，通过高效的社会管理和完善的培训机制，既可分担解救突发危机部分职责，及时补充紧急状态下的社会保障体系，避免盲动和无序；还可在日常生活中集聚和调配社会资源，为社会提供各类专业化的公益性服务。
三是强化救灾捐赠款物落地。中央高度重视，社会十分关注庞大的救灾资金物资管理使用。震后，温总理主持国务院会议研究加强捐赠款物管理，“要向社会公众交一笔明白帐”；中纪委及时通知加强救灾资金物资监管及承诺追究行为；高院要求对七类抗震救灾犯罪行为从重处罚；民政部参与将监管所有资金物资募集和使用的领导小组；公安机关严厉打击个别地区虚假募捐诈骗案；海关和侨务等部门分别监管相关捐赠财物使用。上海市红十字会重申：每一笔募捐款物，均要经严格审计；确定的重建家园援建项目经当地审计后方能实施。这些，民众正在拭目以待。
四是规范赈灾互助活动。如上海新民晚报曾刊登抗震救灾的困惑：小区业主通过论坛和QQ群自发募捐，被居委会指斥“非法集资”。而律师认为，只要组织者如实公告操作流程并得到认可，善款最后交给红十字会、民政系统等相关机构即可。根据民政部救灾捐赠管理办法，凡以救灾名义举行的义演义赛义卖义拍等活动，举办者应在活动结束后30日内报地方民政部门备案；系统单位组织募捐的，需报对应行政隶属关系的民政部门备案；隶属街道乡镇的，则由所在地民政部门汇总后上报备案。并在募捐活动结束后，向社会公布所募款物和使用情况审计结果。
五是统一善款统计渠道。马来西亚最大的华人报纸《星洲日报》遵循华人社区募捐规则，义款一分钱也要开收据，基金会利息也算入捐款数额。而目前我们包括特殊党费的捐赠，有居委、银行、单位、慈善组织和现场募捐的途径，要么没有收据，要么不知下落，还易发生上报捐赠口径的数目混淆。2005年国务院颁布的突发公共事件总体预案明确，所有受灾和涉事人员的应急救助工作都由民政部门负责。同理，募捐工作由民政部门、红十字会、慈善基金会等法定机构组织负责实施，连同其他部门、单位、社区募捐所得分别汇缴，由民政系统负责统计，以改变多头统计数据不一状况。
六是完善社会应急救灾捐助体系。国家投入1.3万消防官兵和专业队伍驰援灾区，但面对广大震情仍然力不从心。所以，中国应有储备专业队伍和应急机制，并考虑日本善用专门志愿者与受灾者“共救”范例，充分发挥民间自救与互救能力，在紧急状态下，哪怕出现像北川民政系统几乎崩溃时，都能有效应对。上海这方面有了应急方案和工作网络，当日，市民政局成立救灾捐赠接收工作办公室负责组织协调；各区县民政局与红十字会、慈善基金会以及社区街道工作站24小时值守接收捐款；居委会设立捐赠箱方便市民就近募捐；党政工会系统，各门户网站、政务网、有线台及时滚动捐赠网点的地址电话；市社会团体管理局紧急通知动员社会组织募捐，两星期向地震灾区捐款捐物近10亿元。
七是形成社会参与的救灾体制。地震张罗了一个举全国之力政社合作的救援体系。多家公益组织联合发布上海民间公益界参与“5·12地震”救灾联合行动声明，“愿意积极与政府部门、媒体、医疗机构、基金会、企业和其他任何正在从事或将要投入救灾的民间组织合作，充分沟通信息、充分协调行动、充分共享资源……”正当上海紧急调集救援物资并运往灾区之需，民间救助“网格化”呈现专业化、高效率、低成本。上海无线电运动协会5千名会员成为灾区和外界沟通的重要桥梁；上海公益组织网上联合发起民间空运救灾的“驼峰行动”，承担灾区急需物资的募集，再由李连杰“壹基金”提供航运资源，由四川省红十字会负责分发。上海社工灾区援助团首创社工介入救灾，这是按民政部要求，继消防、医疗、防疫后派出的又一支专业团队。
八是培育社会组织参与公益服务。台湾公益事业伙伴基金会主席陈宇廷调查发现，国内公益事业存在3个瓶颈：人们缺乏对公益组织的信心和产业标准；公益组织缺乏专业技能；公益产业非常缺乏资金。摩托罗拉等和中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会等权威公益机构发起的国内第一个公益创投基金，解决有人想捐钱但不知捐给谁，公益组织需要钱却不知找谁，以及拿到善款不知发挥最大作用，也不能维持自己的难题。中国需要积极培育社会组织，规范提高其能力以及社会责任感，鼓励参与公共活动和民生服务，这或将决定未来社会建设的发展方向。
九是给予符合条件的社会组织捐赠资格认定。登记管理部门应积极参与公益性社会组织界面和资格认定，争取更多的社会组织取得捐赠票据和税收优惠。上海前一阶段，为贯彻上海市社会建设大会精神，抓好相关扶持公益性社会组织培育发展文件的政策落实，在对本市公益性社会组织税收状况专题调研的基础上，致函市税务局，希望就当前社会组织面临的税收问题出台相应措施。市税务局表示对未取得接受捐赠资格的社会组织捐赠收入需纳税问题，已多次向税务总局反映，建议专门联合向国家税务总局和民政部作一汇报，力求促成出台地方宽松政策。同时，正与信息委研制社会组织诚信系统，研究信息公开立法和监管工作机制，以满足公益性捐赠实际需求。
十是创新社会组织发展环境。国家是否强大，关键在于社会组织的养成；政治是否文明，取决于政府对民间社会的态度；社会是否成熟，不能总是依靠灾难激发慈善。较之改革开放和经济发展，社会组织发育相对迟缓，政府习惯权力垄断。国务院关于加强市县政府依法行政的决定，凡公民可以自主决定、自己管理、自我服务的事务，都要还权于民。毕竟社会组织在参与国家生活、化解社会危机中显势越来越强，而且伴随着市场经济与民主法治的进步，其茁壮趋势已是不可易改。国家应在深化改革的同时，顺应新情势，从宽容、接纳民间救灾行动，到充满自信地培育和引导社会组织，积极作出面向社会组织的开放、合作、公平的努力，改善发展环境，促进社会和谐。
